ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 марта 2000 г. N 485-П
О ЗАПРОСЕ
В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с частью второй статьи 125 Конституции
Российской Федерации, со статьями 84, 85, 86 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" Законодательное собрание Краснодарского края
постановляет:
1. Обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской
Федерации о проверке конституционности Постановления Верховного
Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента
Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2265 "О гарантиях
местного самоуправления в Российской Федерации" (прилагается).
2. Направить в Конституционный Суд Российской Федерации в
качестве представителя Законодательного собрания Краснодарского
края при рассмотрении данного запроса Курдюка П.М., заведующего
кафедрой административного и финансового права Кубанского
государственного аграрного университета, кандидата юридических
наук, депутата Законодательного собрания Краснодарского края.
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на комитет Законодательного собрания Краснодарского края по
законодательству и правовой политике.
Председатель Законодательного собрания
Краснодарского края
В.А.БЕКЕТОВ
Приложение
к постановлению
Законодательного собрания Краснодарского края
от 27 марта 2000 г. N 485-П
В Конституционный Суд
Российской Федерации
103132, Москва, ул. Ильинка, д. 21
Заявитель:
Законодательное Собрание
Краснодарского края
350063, г. Краснодар, ул. Красная, 3
Представитель Законодательного
Собрания Краснодарского края:
Курдюк Петр Михайлович -
кандидат юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного
и финансового права Кубанского
государственного аграрного университета,
депутат Законодательного Собрания
Краснодарского края
ЗАПРОС
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проверке подлежат нормативные акты Верховного Совета
Российской Федерации (103265, Москва, ул. Охотный ряд, д. 1) и
Президента Российской Федерации (103132, Москва, Старая пл., 4).
Настоящий запрос направляется в Конституционный Суд Российской
Федерации в соответствии с частью второй статьи 125 Конституции
Российской Федерации и статьями 84, 85 и 86 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", предоставляющими органам законодательной и
исполнительной власти субъектов Российской Федерации право на
обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о
проверке конституционности нормативных актов Верховного Совета
Российской Федерации и Президента Российской Федерации, изданных
по вопросам, относящимся к совместному ведению органов
государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом запроса является проверка конституционности
Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря
1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности
в Российской Федерации на федеральную собственность,
государственную собственность республик в составе Российской
Федерации, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации, 1992, N 3, ст. 89) (далее - Постановление) и Указа
Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2265 "О
гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"
(Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации",
1993, N 52, ст. 5071) (далее - Указ) в части разграничения
объектов права государственной собственности, отнесенных в
установленном порядке к категории памятников истории и культуры
местного значения и находящихся под государственной охраной.
В соответствии со статьей 72 (пункты "г" и "д", часть 1)
Конституции Российской Федерации разграничение государственной
собственности и охрана памятников истории и культуры находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации и, следовательно, проверка конституционности нормативных
актов органов государственной власти Российской Федерации,
изданных по этим вопросам, находится в сфере компетенции
Конституционного Суда Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела согласно статье 125 (часть 2)
Конституции Российской Федерации и статьям 36, 86 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о
соответствии вышеназванных нормативных актов Конституции
Российской Федерации с точки зрения закрепленного ею разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
Краснодарским краем как субъектом Российской Федерации.
Указанные нормативные акты нарушают материальное
конституционное полномочие Краснодарского края как субъекта
Российской Федерации при решении проблем, отнесенных к данным
сферам совместного ведения, а также положения Конституции
Российской Федерации и федеральных законов.
Запрос вносится о проверке конституционности пунктов 2, 5
Постановления и приложения 3 к нему, а также пункта 1 Указа,
регулирующих правоотношения в сфере разграничения государственной
собственности при ее передаче в муниципальную собственность,
рекомендуемых к применению Высшим Арбитражным Судом Российской
Федерации и применяемых нижестоящими судами при рассмотрении
споров о разграничении объектов государственной собственности,
отнесенных в установленном порядке к категории памятников истории
и культуры местного значения, находящихся под государственной
охраной.
Указанными нормами предусматривается прекращение права
государственной собственности на объекты, указанные в приложении 3
к Постановлению, по решению органов местного самоуправления без
согласования с органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Это ограничивает право Краснодарского края как субъекта
Российской Федерации на участие в разграничении государственной
собственности, предусматривающее обязательное выявление и учет
интересов края при решении проблем, отнесенных к данной сфере
совместного ведения (противоречит пункту 4 статьи 4 и пункту 3
статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающим
полномочия органов государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
области местного самоуправления; статье 209 Гражданского кодекса
Российской Федерации (ГК РФ), где право собственности определено
как основополагающее при распоряжении этой собственностью; статье
235 ГК РФ, где определены основания прекращения права
собственности в строго определенных и оговоренных в данной статье
случаях, среди которых отсутствует изъятие государственной
собственности по решению органов местного самоуправления без
ведома собственника и вопреки его воле, в том числе и в порядке
разграничения государственной собственности).
Распространение действия приложения 3 к Постановлению и пункта
1 Указа на разграничение памятников истории и культуры местного
значения без учета их статуса нарушает основные принципы охраны
историко - культурного наследия, установленные:
пунктом 46 Рекомендации об охране в национальном плане
культурного и природного наследия Генеральной конференции
Организации Объединенных наций по вопросим образования, науки в
культуры (16 ноября 1972 года): "Обязательства, вытекающие из мер
по охране любого элемента культурного ж природного наследия,
должны следовать за имуществом, в чьи бы руки оно не переходило. В
случае продажи охраняемого здания или природного
достопримечательного места следует уведомлять покупателя о том,
что оно подлежит охране.";
статьей 44 (часть 3) Конституции Российской Федерации: "Каждый
обязан заботиться о сохранении исторического ж культурного
наследия, беречь памятники истории и культуры.";
Указом Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года
N 2121: "О приватизации в Российской Федерации памятников истории
и культуры местного значения": "...объекты, являющиеся памятниками
истории ж культуры местного значения, приватизируются с
обязательным условием их содержания новым собственником в
надлежащем порядке в соответствии с требованиями охранного
обязательства, оформляемого в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации" (Собрание законодательства
Российской Федерации, 1994, N 32, ст. 3330).
Указанные нормы являются основополагающими при решении любых
вопросов в отношении объектов историко - культурного наследия и
определяют их особый статус. Поэтому при отчуждении памятников
истории и культуры местного значения из государственной
собственности, в какой бы форме оно не происходило, должен
учитываться статус объекта, а вместе с приобретением права
собственности на памятник истории и культуры местного значения на
нового собственника возлагается установленная государством
обязанность по обеспечению сохранности этого объекта, что
оформляется соответствующим документом в государственных органах
охраны памятников.
Особый статус памятников истории и культуры местного значения,
режим их охраны и использования установлены законодательством
Российской Федерации и законодательством Краснодарского края об
охране и использовании памятников истории и культуры.
Определение понятия "памятники истории и культуры местного
значения" дано в Инструкции о порядке учета, обеспечения
сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых
памятников истории и культуры, согласованной с Госстроем СССР
письмом от 01.04.86 N ИП-1682 и утвержденной приказом Министерства
культуры СССР от 18 мая 1986 года N 203. Там же определены в
соответствии с их исторической, научной, художественной или иной
культурной ценностью следующие категории (значения) объектов
историко - культурного наследия:
памятники истории и культуры республиканского
(общероссийского) значения - наиболее значимые памятники,
представляющие историческую, научную, художественную или иную
культурную ценность для познания истории народов союзной
республики (ныне - Российской Федерации), их материальной и
духовной культуры;
памятники истории и культуры местного значения - памятники,
представляющие историческую, научную, художественную или иную
культурную ценность, характеризующие историю и культуру регионов
союзной республики (ныне - субъектов Российской Федерации).
Исходя из этого, законодатель пунктом 3 приложения 1 к
Постановлению (издано во исполнение требований статей 21 и 23
Закона РСФСР "О собственности в РСФСР") исключительно к
федеральной собственности отнес "объекты историко - культурного и
природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры
общероссийского значения, расположенные на территории Российской
Федерации".
Объекты историко - культурного наследия местного значения не
включены в приложения 1, 2, 8 к названному Постановлению.
Законодатель пунктом 3 Постановления установил: "Объекты
государственной собственности, не указанные в приложениях 1 - 3 к
настоящему Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они
находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий,
передаются в государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на основании
предложений их Верховных Советов, Советов народных депутатов.
До момента определения соответствующего собственника указанных
объектов они относятся к федеральной собственности.
Пунктами 4, 6, 7, 8 Постановления предусмотрена поэтапная
передача государственной собственности, в том числе объектов
историко - культурного наследия местного значения, из
собственности Российской Федерации в собственность субъектов
Российской Федерации, а затем по решению органов государственной
власти субъектов Российской Федерации - в муниципальную
собственность административно - территориальных образований,
входящих в их состав, по предложению органов местного
самоуправления, путем применения согласительных процедур, что
соответствует Конституции Российской Федерации и федеральным
законам.
В то же время согласно второму абзацу пункта 1 приложения 3 к
Постановлению к муниципальной собственности относится "жилищный и
нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов
местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том
числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на
баланс) другим юридическим лицам". В соответствии с пятым абзацем
пункта 1 приложения 3 к Постановлению к муниципальной
собственности относятся также объекты, находящиеся в оперативном
управлении исполнительных органов городских и районных Советов
народных депутатов (местной администрации), а также другие
объекты, перечисленные в приложении к Постановлению, в зависимости
от их функционального использования. Часть этих объектов имеет
статус памятников истории и культуры местного значения.
По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
приложение 3 к Постановлению позволяет органам местного
самоуправления в соответствии с пунктом 1 Указа самостоятельно
прекращать право государственной собственности и относить
памятники истории и культуры местного значения, охраняемые
государством, находящиеся на балансе муниципальных органов и
организаций, к муниципальной собственности (противоречит статье
214 (пункт 4) ГК РФ: "Имущество, находящееся в государственной
собственности, закрепляется за государственными предприятиями и
учреждениями во владение, пользование и распоряжение в
соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).".
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 25 января 2000 года N 2572/99 сказано:
"... в соответствии с приложением N 1 к постановлению
Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года
N 3020-1 "исключительно к федеральной собственности относятся
объекты историко - культурного и природного наследия, а также
художественные ценности лишь общероссийского значения.
Имущественные объекты, являющиеся памятниками истории и культуры
местного значения, не включены в приложения N 1, 2 и 3 к
названному постановлению Верховного Совета Российской Федерации.
Из этого следует, что при передаче государственного имущества в
муниципальную собственность нужно руководствоваться приложением
N 3 без учета наличия у конкретного имущественного объекта статуса
памятника местного значения";
В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 25 января 2000 года N 1029/98, N 6218/99
также указано, что "отсутствие упоминания памятников местного
значения в приложениях N 1, 2, 3 к постановлению Верховного Совета
Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 означает, что
разграничение объектов, отнесенных к памятникам местного значения,
по уровням собственности осуществляется исходя из критериев,
положенных в основу составления указанных перечней. Наличие у
имущественных объектов статуса памятника местного значения при
отнесении объектов к соответствующему уровню собственности не
учитывается".
Таким образом, Президиумом Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации дано судебное толкование Постановления от 27
декабря 1991 N 3020-1 Верховного Совета Российской Федерации "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", являющееся
значимым для формирования правоприменительной практики.
С точки зрения суда согласно приложению 3 к Постановлению,
критерием разграничения государственной собственности на памятники
истории и культуры местного значения является балансовая
принадлежность объектов, подтверждающая наличие у муниципальных
органов и организаций каких-либо вещных прав на них. При этом
игнорируются высказанные в пределах их компетенции мнения
федерального государственного органа охраны памятников истории и
культуры - Министерства культуры Российской Федерации (письмо в
адрес Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.11.99
N 1282-01-45/21-14) и краевого государственного органа охраны
памятников истории и культуры - Комитета по охране, реставрации и
эксплуатации историко - культурных ценностей (наследия)
Краснодарского края (письма в адрес Президиума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.11.99 N 1807, от
01.11.99 N 1757, от 18.11.99 N 1848) (противоречит статье 9 Закона
РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры"
(абзац четвертый) "Указания специально уполномоченных органов
охраны памятников по вопросам охраны и использования памятников
истории и культуры обязательны для предприятий, учреждений и
организаций независимо от их ведомственной подчиненности, а также
для граждан.").
Разграничение государственной собственности путем отнесения ее
конкретных объектов к объектам, указанным в приложении 3 к
Постановлению, означает непосредственное включение этих объектов в
реестр муниципальной собственности самостоятельно органами
местного самоуправления, как предусмотрено пунктом 1 Указа, без
согласования с органами государственной власти соответствующего
субъекта Российской Федерации. В результате такого толкования
Краснодарский край как субъект Российской Федерации фактически
устранен от участия в разграничении объектов права государственной
собственности, отнесенных в установленном порядке к категории
памятников истории и культуры местного значения и находящихся под
государственной охраной.
Не имея возможности участвовать в разграничении памятников
истории и культуры местного значения по уровням собственности,
Краснодарский край лишается возможности участвовать в процессе
управления объектами историко - культурного наследия, а также
реальных рычагов и возможностей для реализации прав и исполнения
обязанностей, возложенных на органы государственной власти
Краснодарского края действующим законодательством об охране и
использовании памятников истории и культуры, в частности, Законом
РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (в
редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 января
1985 года), Постановлением Совета Министров СССР от 16 августа
1982 года N 865 "Об утверждении Положения об охране и
использовании памятников истории и культуры" и Указом Президента
Российской Федерации от 26 ноября 1994 года N 2121 "О приватизации
в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры
местного значения".
Федеративный договор и пункты "г" и "д" статьи 72 Конституции
Российской Федерации, наделившие край правом участия совместно с
федеральными органами в решении вопросов разграничения
государственной собственности и охраны памятников истории и
культуры на территории Краснодарского края, по сути предоставили
краю материальное конституционное полномочие, предусматривающее
обязательное выявление и учет его интересов при решении проблем,
отнесенных к данным сферам совместного ведения. Игнорирование
федеральными органами, в том числе и судебными, этого права
недопустимо и должно рассматриваться как нарушение Федеративного
договора и Конституции Российской Федерации.
Аналогичное мнение по применению Постановления N 3020-1 о
разграничении государственной собственности высказано
Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 10
сентября 1993 года N 15-П по делу о проверке конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об
организации управления электроэнергетическим комплексом Российской
Федерации в условиях приватизации".
В то же время органы местного самоуправления города Краснодара
не входят в систему органов государственной власти и не наделены
отдельными государственными полномочиями по вышеуказанным
предметам совместного ведения.
Их действия по включению объектов историко - культурного
наследия - памятников истории и культуры местного значения в
состав муниципальной собственности в соответствии с приложением 3
к Постановлению и пунктом 1 Указа совершаются с превышением
полномочий, предоставленных органам местного самоуправления
Конституцией Российской Федерации, и нарушают права Краснодарского
края как субъекта Российской Федерации на участие в разграничении
государственной собственности и на осуществление деятельности по
охране памятников истории и культуры, предусмотренные Конституцией
Российской Федерации.
Прямое указание Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации о том, какая норма материального права должна
быть применена при рассмотрении споров о разграничении права
государственной собственности на памятники истории и культуры
местного значения (противоречит статье 190 (пункт 2) Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), принятое
нижестоящими судами к сведению и применяемое при рассмотрении этой
категории споров (противоречит статье 11 АПК РФ), ограничивает
право Краснодарского края как субъекта права на судебную защиту,
предусмотренную статьей 46 (часть 1) Конституции Российской
Федерации, и нарушает принцип независимости судей, предусмотренный
статьей 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
В связи с применением арбитражными судами Российской Федерации
всех уровней при рассмотрении споров, связанных с разграничением
права государственной собственности на памятники истории и
культуры местного значения, приложения 3 к Постановлению и пункта
1 Указа без учета их статуса нарушаются следующие положения
Конституции Российской Федерации:
статья 8 (часть 2): "В Российской Федерации признаются и
защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная
и иные формы собственности.";
статья 12: "Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.";
статья 15 (часть 1): "Конституция Российской Федерации имеет
высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей
территории Российской Федерации, законы и иные правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
Конституции Российской Федерации.";
статья 15 (часть 2): "Органы государственной власти, органы
местного самоуправления, должностные лица, граждане и их
объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и
законы.";
статья 44 (часть 3): "Каждый обязан заботиться о сохранении
исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и
культуры.";
статья 46 (часть 1): "Каждому гарантируется судебная защита
его прав и свобод.";
статья 72 (часть 1): "В совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
г) ...разграничение государственной собственности;";
д) ...охрана памятников истории и культуры;";
статья 120 (часть 1): "Судьи независимы и подчиняются только
Конституции Российской Федерации и федеральному закону.";
статья 120 (часть 2); "Суд, установив при рассмотрении дела
несоответствие акта государственного или иного органа закону,
принимает решение в соответствии с законом.";
статья 130 (часть 1); "Местное самоуправление в Российской
Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью.".
На основании вышеизложенного в соответствии со статьями 84 -
87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" Законодательное собрание Краснодарского края
просит:
проверить конституционность пунктов 2, 5 Постановления
Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года
N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в
Российской Федерации на федеральную собственность, государственную
собственность республик в составе Российской Федерации, краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и приложения 3 к
нему, а также пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 22
декабря 1993 года N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в
Российской Федерации", применяемых арбитражными судами Российской
Федерации при рассмотрении споров о разграничении объектов права
государственной собственности, отнесенных в установленном порядке
к памятникам истории и культуры местного значения и находящимся
под государственной охраной.
ПРИЛОЖЕНИЕ:
1. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края
от 27.03.2000 N 485-П.
2. Тексты нормативных актов, подлежащих проверке.
3. Доверенность и копии документов, подтверждающих право
представителя Законодательного собрания Краснодарского края
выступать в Конституционном Суде Российской Федерации.
4. Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 25 января 2000 года N 1029/98, N 2572/99 и
N 6218/99.
5. Письмо Министерства культуры Российской Федерации в адрес
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 ноября 1999
года N 1282-01-45/21-14.
6. Письмо Комитета по охране, реставрации и эксплуатации
историко - культурных ценностей (наследия) Краснодарского края в
адрес Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от
12 ноября 1999 года N 1807.
7. Письмо Комитета по охране, реставрации и эксплуатации
историко - культурных ценностей (наследия) Краснодарского края в
адрес Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от
1 ноября 1999 года N 1757.
8. Письмо Комитета по охране, реставрации ж эксплуатации
историко - культурных ценностей (наследия) Краснодарского края в
адрес Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от
18 ноября 1999 года N 1848.
9. Письмо главы администрации Краснодарского края в адрес
председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9
июня 1999 года N 1-01/338.
10. Письмо Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации от 27 сентября 1999 года N 705/99, 3215/99, 4900/99.
11. Документ об оплате госпошлины.
12. Список свидетелей.
Председатель
Законодательного собрания Краснодарского края
В.А.БЕКЕТОВ
|
