ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 июля 2003 г. N 292-П
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ
САНАТОРНО-КУРОРТНОГО И ТУРИСТСКОГО КОМПЛЕКСА
КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ НА 2003 - 2010 ГОДЫ
В целях консолидации усилий органов государственной власти
Краснодарского края, органов местного самоуправления в
Краснодарском крае по обеспечению развития курортных территорий,
комплексного развития Азово-Черноморского побережья
Краснодарского края, а также во исполнение законов Краснодарского
края от 7 августа 1996 года N 41-КЗ "О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах
Краснодарского края" и от 30 июня 1997 года N 89-КЗ "О туристской
деятельности в Краснодарском крае" Законодательное Собрание
Краснодарского края постановляет:
1. Утвердить разработанную департаментом комплексного развития
Азово-Черноморского побережья Краснодарского края и комитетом
Законодательного Собрания Краснодарского края по вопросам
санаторно-курортного комплекса и туризма совместно с Институтом
макроэкономических исследований при Министерстве экономического
развития и торговли Российской Федерации, Сочинским
государственным университетом туризма и курортного дела Концепцию
развития санаторно-курортного и туристского комплекса
Краснодарского края на 2003 - 2010 годы (прилагается).
2. Администрации Краснодарского края:
в срок до 1 сентября 2003 года разработать в соответствии с
Концепцией развития санаторно-курортного и туристского комплекса
Краснодарского края на 2003 - 2010 годы и направить на утверждение
в Законодательное Собрание Краснодарского края краевую целевую
программу "Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса
Краснодарского края" на 2003-2010 годы;
в срок до 1 октября 2003 года разработать и направить на
утверждение в Законодательное Собрание Краснодарского края
подпрограммы по экологии, развитию инфраструктуры, транспорта,
связи и подготовке и повышению квалификации кадров
санаторно-курортного и туристского комплекса;
при разработке прогнозов и программ социально-экономического
развития Краснодарского края, подготовке нормативных правовых
актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения
Концепции развития санаторно-курортного и туристского комплекса
Краснодарского края на 2003 - 2010 годы, утвержденной настоящим
постановлением;
привлечь органы местного самоуправления в Краснодарском крае
к разработке краевой целевой программы "Развитие
санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края"
на 2003 - 2010 годы.
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на комитет Законодательного Собрания Краснодарского края по
вопросам санаторно-курортного комплекса и туризма.
4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его
принятия.
Председатель
Законодательного Собрания Краснодарского края
В.А.БЕКЕТОВ
Приложение
к постановлению
Законодательного Собрания Краснодарского края
от 17 июля 2003 г. N 292-П
КОНЦЕПЦИЯ
РАЗВИТИЯ САНАТОРНО-КУРОРТНОГО И ТУРИСТСКОГО КОМПЛЕКСА
КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ НА 2003 - 2010 ГОДЫ
Концепция развития санаторно-курортного и туристского
комплекса Краснодарского края на 2003 - 2010 годы (далее -
Концепция) определяет основные задачи и направления деятельности
органов государственной власти Краснодарского края и органов
местного самоуправления в Краснодарском крае в области развития
санаторно-курортного и туристского комплекса края.
В настоящей Концепции используются следующие понятия:
концепция - система связанных между собой и вытекающих один
из другого взглядов на то или иное явление;
курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических
целях особо охраняемая природная территория, располагающая
природными лечебными ресурсами и необходимой инфраструктурой;
природные лечебные ресурсы - природные факторы, используемые
в лечебных и профилактических целях. К основным природным
факторам относятся минеральные воды, лечебные грязи и
благоприятные свойства климата;
санаторно-курортный и туристский комплекс - совокупность
санаторно-курортных организаций (санатории, пансионаты с
лечением, курортные поликлиники, бальнеогрязелечебницы, питьевые
лечебницы), средств размещения туристов (гостиницы,
специализированные и индивидуальные средства размещения),
туристских и экскурсионных фирм, объектов инфраструктуры, органов
управления курортами и туристическими центрами, обеспечивающих
права граждан на отдых, оздоровление, свободу передвижения и иные
права при совершении путешествий;
курортное дело - совокупность всех видов научно-практической
деятельности по организации и осуществлению лечения и
профилактики заболеваний посредством использования природных
лечебных ресурсов;
туристские ресурсы - природные, исторические,
социально-культурные объекты, включающие объекты туристического
показа, а также иные объекты, способные удовлетворять духовные
потребности туристов, содействовать восстановлению и развитию их
физических сил;
туризм внутренний - путешествия в пределах России лиц,
постоянно проживающих в России;
туризм въездной - путешествие в пределах России лиц, не
проживающих постоянно в России;
туризм социальный - путешествия, субсидируемые из средств,
выделяемых государством на социальные нужды;
объекты туризма - памятники культуры (археологии,
архитектуры, истории, искусства) и природы (водопады, пещеры,
дендрарии, национальные парки, заповедники, ботанические сады),
которые имеют историко-мемориальное, культурно-эстетическое и
познавательное значение и обладают привлекательностью для
туристов;
средства размещения - любые объекты (гостиницы, отели и
другие объекты), предназначенные для временного проживания
туристов;
малые средства размещения - объекты (дома, коттеджи, квартиры
и другие объекты), вместимостью от 5 до 30 номеров, принадлежащие
юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям и сдаваемые
в наем;
период максимального развертывания - период летнего
курортного сезона (июнь, июль, август).
1. Современное состояние санаторно-курортного и
туристского комплекса Краснодарского края
Санаторно-курортный и туристский комплекс Краснодарского края
является крупнейшим в Российской Федерации и состоит из 1030
средних и крупных средств размещения, представленных 839
санаторно-курортными организациями и организациями отдыха с
числом мест 198,3 тыс. единиц, 191 гостиницей с числом мест 21,4
тыс. единиц.
Санаторно-курортный и туристский комплекс Азово-Черноморского
побережья Краснодарского края занимает в крае ведущее место по
числу санаторно-курортных организаций и их вместимости: его доля
по числу санаторно-курортных и туристских организаций составляет
75,6 процента, по числу мест в них - 97,2 процента, по числу
отдохнувших в них - 95,0 процентов. Доля предприятий гостиничного
сектора составляет лишь 30,9 процента, по числу мест в них - 67,4
процента.
Функционирование санаторно-курортного и туристского комплекса
Азово-Черноморского побережья Краснодарского края характеризуется
сезонностью. Так, число мест в период максимального развертывания
в 2,7 раза превышает число круглогодичных мест. И если в
организациях санаторного типа число мест в период максимального
развертывания превышает число круглогодичных мест в 1,3 раза, то
в организациях отдыха и турбазах число мест в этот же период
превышает круглогодичный показатель более чем в 5 раз.
В настоящее время в Краснодарском крае широкое
распространение получили средства размещения вместимостью от 5 до
30 номеров, принадлежащие индивидуальным предпринимателям и
предназначенные для проживания туристов (неорганизованных
отдыхающих). Большинство таких объектов строится и вводится в
эксплуатацию как индивидуальные жилые дома. Число мест в таких
средствах размещения практически сравнялось с коечной емкостью
всего санаторно-курортного и туристского комплекса края и в
несколько раз превышает номерной фонд традиционных гостиниц.
Малые средства размещения, принося минимальные налоговые
доходы в бюджеты всех уровней (около 3 процентов), не восполняют
в полном объеме финансовые расходы от использования ими сетей
инженерной инфраструктуры (водоснабжение, канализация и так
далее).
Необходимо оперативное решение этой проблемы с целью
полноценного вовлечения малых средств размещения в
санаторно-курортный и туристский комплекс края на общих правах с
другими организациями.
Основными препятствиями для получения достоверных стоимостных
оценок масштабов санаторно-курортного и туристского комплекса
края и его влияния на экономику Краснодарского края являются
отсутствие необходимой государственной статистической информации
о деятельности санаторно-курортного и туристического комплекса и
слабая экономико-статистическая изученность туристской
деятельности как на уровне края в целом, так и на уровне
муниципальных образований.
Без учета мультипликативного эффекта прямой вклад организаций
санаторно-курортного и туристского комплекса края в бюджеты всех
уровней в 2002 году составил 1200,0 млн. рублей. Валовой выпуск
товаров и услуг с учетом мультипликативного эффекта, по
экспертным оценкам, составил около 37 млрд. рублей, то есть около
12 процентов валового регионального продукта.
Особенностью современного этапа развития туризма является
формирование цивилизованных рыночных отношений в сфере туризма.
Возрождается внутренний туризм. Разрабатывается новая
государственная концепция развития туризма в условиях рыночных
отношений, расширяются международный туристский поток и география
туристских поездок. При этом приоритетными направлениями
государственного регулирования туристской деятельности являются
поддержка и развитие внутреннего и въездного туризма.
На развитие санаторно-курортного и туристского комплекса края
и на аналогичные комплексы Российской Федерации в ближайшие годы
(2003 - 2004 г.г.) будут влиять следующие факторы:
структурные и качественные реформы, проводимые в экономике
туризма: изменение форм собственности и смена собственников,
дальнейшее сокращение числа государственных объектов
санаторно-курортного и туристского назначения, изменение
законодательной базы;
значительное снижение уровня доходов населения, связанное с
пиком платежей по государственному внешнему долгу, колебаниями
валютных курсов и политическими и военными конфликтами;
снижение загрузки большинства здравниц в результате резкого
сокращения бюджетного финансирования социального туризма;
снижение финансовой устойчивости, ценовой и сервисной
конкурентоспособности организаций санаторно-курортного и
туристского комплекса края в связи с сокращением туристских
потоков, ростом налогов, земельных и коммунальных платежей;
несоответствие существующей материально-технической базы
санаторно-курортного и туристского комплекса края требованиям
платежеспособного клиента.
В результате комплексного воздействия этих и других факторов
на финансово-хозяйственную деятельность организаций
санаторно-курортного и туристского комплекса края уже сегодня
резко снизилась их рентабельность, многие здравницы не имеют
свободных финансовых средств, необходимых им для реконструкции
собственных основных фондов и внедрения инноваций.
Прямые и косвенные доходы от туризма могут резко сократиться,
что негативно скажется на финансовом положении как самого
санаторно-курортного и туристского комплекса края, так и на
экономике курортных городов и районов края.
Главным направлением в развитии средств размещения должна
стать реконструкция существующего фонда санаторно-курортного и
туристского комплекса края с незначительным увеличением его
вместимости и доведение его комфортности до среднеевропейского
уровня.
При этом финансирование строительства новых средств
размещения и реконструкция действующих средств размещения должны
вестись частными и корпоративными инвесторами.
Весь объем бюджетного финансирования санаторно-курортного и
туристского комплекса края необходимо направить на реконструкцию
существующих и строительство новых инженерных сетей, модернизацию
городских коммуникаций (прежде всего очистных сооружений,
водоводов, сети тепло- и энергоснабжения), развитие транспортной
системы, пляжного хозяйства, инфраструктуры развлечений.
Реализация задач, стоящих перед санаторно-курортным и
туристским комплексом края, станет возможной только при наличии
выверенной маркетинговой стратегии и тактики, включая
коммуникационную составляющую по продвижению курортного и
туристского продукта на внутреннем и международном рынках.
2. Курортно-рекреационный потенциал Краснодарского края
2.1. Природно-климатический потенциал
Краснодарского края
Азово-Черноморское побережье Краснодарского края представляет
собой сложившийся курортно-рекреационный регион, являющийся
юго-западной границей России. Береговая линия проходит по Черному
и Азовскому морям на протяжении 1160 км.
Восточный берег Азовского моря сложен озерно-аллювиальными
отложениями, поэтому испытывает значительное опускание и
наибольшую интенсивность размыва.
Черноморское побережье включает в себя Таманский полуостров и
Кавказское побережье от Анапы до устья реки Псоу. Абразия
берегов, сложенных коренными породами, и размыв пляжной полосы
охватывают почти весь берег (до 85 процентов). На большей части
побережья между Адлером и Туапсе естественные пляжи очень узкие
или полностью отсутствуют. Таким образом, практически вся
береговая линия Черноморского побережья требует искусственного
образования пляжей.
Следует отметить, что ведомственный подход к использованию
пляжей, нарушение требований природоохранного, водного и
земельного законодательства при их эксплуатации, отсутствие
мониторинга их состояния со стороны соответствующих
государственных служб привели к возникновению ситуации, при
которой на отдельных участках побережья Черного моря начали резко
уменьшаться размеры пляжной полосы. В частности, такие случаи
отмечены в городе-курорте Анапа и практически на протяжении всей
береговой полосы от города Туапсе до города Сочи.
Так, на протяжении от Туапсе до Адлера пляжи, прилегающие к
железной дороге в качестве гидротехнических сооружений (120 км
особо охраняемых природных территорий), Северо-Кавказская
железная дорога считает своей полосой отвода, что приводит к
возникновению конфликтов между Министерством путей сообщения
Российской Федерации, санаторно-курортными организациями и
администрациями курортных территорий при использовании пляжей для
целей рекреации.
Нерациональный подход к прогнозированию и использованию
пляжных ресурсов привел к ощутимой нехватке общегородских
(муниципальных) пляжей. Дефицит пляжей наблюдается на участках
побережья в пределах Геленджикской группы курортов протяженностью
17,5 км и рекреационной площадью 10,7 га и на участках побережья
в границах Большого Сочи протяженностью 8,8 км и рекреационной
площадью 31 га.
Резервные площади рекреационных пляжей отмечаются лишь на
сравнительно небольших участках побережья: на участке курорта
"Головинка" (в пределах Сочи) и участках побережья поселка
пансионата "Гизельдере" и села Шепси на территории Туапсинской
группы курортов.
Названные факты являются достаточным условием для создания
системы планомерного формирования курортных территорий, включая
объекты инженерного обеспечения и защиты прибрежных территорий,
объекты эксплуатации берегозащитных, противооползневых и других
сооружений, а также пляжи, которые имеют многофункциональное
назначение (лечебно-рекреационное, инженерное, берегозащитное,
налоговое, имущественное и другое).
В настоящее время проведение берегозащитных и других работ по
инженерной защите пляжей практически не ведется, многие
существующие берегозащитные сооружения, в том числе и пляжи,
требуют реконструкции или восстановления для выполнения своих
непосредственных функций, как гидротехнических, так и
рекреационных, так как без пляжей развитие курортов на
Азово-Черноморском побережье Краснодарского края практически
невозможно.
Прекращение работ по созданию систем инженерной защиты
территорий курортов ведет к потере устойчивости участков пляжей,
активизации негативных процессов, разрушению жилых домов,
промышленных объектов, инженерной, транспортной и социальной
инфраструктур, угрозе безопасности населения, большому
экономическому ущербу, возникновению чрезвычайных ситуаций и
катастроф.
Выходом из ситуации, когда ограниченность существующих пляжей
сдерживает развитие санаторно-курортного и туристского комплекса
края, может быть сооружение пляжных комплексов на искусственной
основе.
Отдельные участки от Анапы до Сочи селеопасны. К третьей
категории селевой опасности относятся районы Новороссийска и
Туапсе. Причиной селей являются гидрографические факторы и
антропогенное воздействие (массовая вырубка лесов). Селевые очаги
имеются в верховьях таких крупных рек Черноморского побережья,
как Шахе, Сочи, Мзымта, Псоу. В перечисленных реках нередко
проходят сели, достигающие берега моря и наносящие большой ущерб
курортной зоне. Широко известны значительные разрушения, которые
получил Мацестинский курорт, попавший под грязекаменные потоки.
На Азово-Черноморском побережье края также широко распространены
оползневые явления.
Климат Черноморского побережья Краснодарского края различен.
От Адлера до Туапсе сформировался уникальный, единственный в
России уголок влажных субтропиков. Это самый северный район этой
климатической зоны. Климат побережья от Туапсе до Анапы
средиземноморский. Он отличается от Сочинского несколько более
низкими зимними температурами и меньшим количеством осадков.
Климат Азовского побережья умеренно-континентальный с чертами
морского.
Климатические особенности курортов Краснодарского края
характеризуются таким набором средних многолетних параметров и их
сочетанием, которые считаются наиболее комфортными, создают
наиболее благоприятные условия для укрепления здоровья человека и
многократно повышают эффективность санаторно-курортного лечения.
В целом рекреационные ресурсы Азово-Черноморского побережья
имеют высокую эстетическую, познавательную и оздоровительную
ценности и могут быть широко использованы в различных видах
туризма.
Наличие большого количества гор в непосредственной близости
от хорошо освоенного в рекреационном отношении побережья
предоставляет широчайшие возможности для развития в регионе
пешеходного туризма, альпинизма, скалолазания, спелеотуризма,
различных видов экстремального туризма.
Геологические ресурсы поселка Красная Поляна, наличие высоких
гор и соответствующих склонов стали основой для развития здесь в
зимний период горнолыжного спорта, а в летний период - различных
видов горного туризма.
Целостность природных комплексов, взаимосвязь и
взаимообусловленность компонентов в природном комплексе требуют
осторожного вмешательства человека в природную среду в процессе
хозяйственной деятельности, общения с природой. С этой целью
необходимо разработать региональную целевую программу охраны
природных комплексов.
2.2. Природные лечебные ресурсы Краснодарского края
Природные лечебные ресурсы Краснодарского края - это
минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов, озер, пляжи
водных объектов, ландшафтно-климатические и другие условия,
используемые для санаторно-курортного лечения и профилактики
заболеваний, отдыха и туризма.
Сегодня лечение морем занимает одно из ведущих мест в
курортной медицине большинства мировых курортов.
Азово-Черноморское побережье края является единственным в России
субрегионом, который в полном объеме может предоставить комплекс
талассотерапии или приморской климатотерапии.
Уникальность курортам Краснодарского края придает богатейшая
гидроминеральная база региона, которая представлена минеральными
водами бальнеологического и питьевого профиля, лечебными грязями.
На территории края прошли государственную экспертизу 45
месторождений минеральных вод, еще 173 участка являются
перспективными для изучения и дальнейшей разработки.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день состояние
скважин и большинства минералопроводов оценивается как
неудовлетворительное, их износ составляет от 80 до 100 процентов.
Практически все эти сооружения нуждаются в модернизации или
полной замене. Коммерческие организации, эксплуатирующие их, не
стали эффективными собственниками. В результате снижения числа
отпускаемых бальнеологических процедур и, соответственно,
удорожания эксплуатации месторождений, цены на процедуры с
использованием минеральных вод и лечебных грязей постоянно растут.
Из-за отсутствия финансовых ресурсов практически прекращены
работы по установлению округов санитарной (горно-санитарной)
охраны, устанавливающих особый режим хозяйствования, проживания,
природопользования, обеспечивающих защиту и сохранение природных
лечебных ресурсов края. Результатом интенсивного и
нерационального использования природных лечебных ресурсов
является их преждевременное истощение и загрязнение
лечебно-оздоровительных местностей Краснодарского края.
Природные лечебные ресурсы Краснодарского края настолько
велики и разнообразны, что создают практически неограниченные
возможности для развития климатических (приморских, горных,
предгорных, равнинных, степных) бальнеогрязевых курортов для
лечения самого широкого спектра заболеваний.
Необходимо провести работы по обобщению всех данных о лечебных
ресурсах Краснодарского края с целью создания краевого реестра
природных лечебных ресурсов (минеральных вод и лечебных грязей),
что позволит иметь четкое представление о возможностях дальнейшего
развития гидроминеральной базы и использования столовых и
лечебно-столовых вод в целях розлива и пакетирования лечебных
грязей.
Несмотря на то, что лечебная составляющая в предлагаемых
курортами края услугах постоянно увеличивается, использование в
санаторно-курортном лечении природных минеральных вод снижается.
Растет тенденция замены их искусственными (суррогатными) или
преформированными лечебными факторами с использованием различных
видов современного оборудования зарубежного производства.
Поэтому для дальнейшего развития курортов Краснодарского края
помимо изыскания новых месторождений природных лечебных ресурсов
необходимо создавать новые подходы к лечению минеральными водами
и лечебными грязями, разрабатывать новые медицинские технологии и
современные методы и методики лечения. Сохраняя уникальность
имеющегося опыта организации санаторно-курортного лечения в
России, который в 46 странах мира взят за образец, необходимо
сформировать новый лечебный курортный продукт, отвечающий
требованиям мировых стандартов. Создание такого продукта
практически невозможно без проведения научно-исследовательских
работ и ведения маркетинговых исследований по его реализации.
Сосредоточение и систематизация всех сведений о природных
лечебных ресурсах в одном органе исполнительной власти
Краснодарского края, создание и ведение им краевого реестра
природных лечебных ресурсов (минеральных вод и лечебных грязей)
Краснодарского края позволили бы подойти к созданию краевой
программы развития гидроминеральной базы Краснодарского края.
2.3. Основные экологические проблемы
санаторно-курортного и туристского комплекса
Краснодарского края
Перспектива развития Краснодарского края как курорта во
многом зависит от качества и разнообразия его уникальных
природных лечебных ресурсов. Развитие же туризма неизбежно влечет
за собой как позитивные, так и негативные для окружающей среды
последствия.
Все крупные города Азово-Черноморского побережья края
относятся к наиболее загрязненным, а Новороссийск наряду с
Краснодаром практически ежегодно включается в список городов
Российской Федерации с очень высоким уровнем загрязнения
атмосферного воздуха. Уровень загрязнения атмосферного воздуха в
городе Туапсе в последние годы практически не меняется и находится
примерно на уровне допустимого, в то же время содержание диоксида
азота и бензапирена в нем превышает допустимые нормы в несколько
раз. В связи с этим необходимо разработать региональную программу
сокращения загрязнения атмосферного воздуха.
До настоящего времени продолжают испытывать острый дефицит
воды питьевого качества город-курорт Анапа и города Геленджик и
Новороссийск. В то же время по некоторым экспертным оценкам
запасы пресных вод для питьевого водоснабжения города Геленджика
освоены лишь на 20 процентов. Не обеспечены питьевой водой также
Ейский, Щербиновский, Темрюкский районы. Износ водопроводных и
канализационных сетей с каждым годом возрастает, что приводит к
потерям воды и перебоям в водоснабжении.
Критическая ситуация сложилась на очистных сооружениях
канализационных систем прибрежной зоны: из 39 глубоководных
выпусков сточных вод 11 технически неисправны и подлежат срочному
ремонту, 5 требуют удлинения, а из 10 выпусков сброс сточных вод
производится у береговой черты. Необходима программа выхода из
этой ситуации с соответствующим финансовым обеспечением.
Особое место среди экологических проблем курортов занимает
проблема утилизации твердых бытовых отходов. На
Азово-Черноморском побережье отсутствуют отвечающие экологическим
требованиям объекты (сооружения) по утилизации отходов.
Действующие свалки исчерпали свои ресурсы и являются мощным
источником загрязнения окружающей среды, нарушают природные
ландшафты, занимают значительные площади ценных рекреационных
земель. Таким же источником загрязнения окружающей среды являются
стихийно образованные свалки мусора.
Особую проблему в регионе Азово-Черноморского побережья
представляет собой охрана уникальных природных комплексов, имеющих
важнейшее значение для развития курортов и туризма. К сожалению,
многие природные комплексы в последние годы претерпели
значительные изменения в основном по причине вырубки лесов,
урбанизации причерноморских ландшафтов, общей деградации многих
ценных биоценозов.
Значительное количество памятников архитектуры, истории,
монументального искусства находится под негативным воздействием
экологических и антропогенных факторов, при этом многие из них
утрачиваются.
Эти проблемы требуют скорейшего разрешения.
3. Государственное регулирование
и нормативно-правовое обеспечение дальнейшего развития
санаторно-курортного и туристского комплекса
Краснодарского края
Санаторно-курортный и туристский комплекс края на сегодняшний
день не является отраслью народного хозяйства. С введением в
действие с 1 января 2003 года постановления Госстандарта России
от 6 ноября 2001 года N 454-ст "О принятии и введении в действие
ОКВЭД" (Общероссийский классификатор видов экономической
деятельности) организации, по своей сути составляющие единый
санаторно-курортный комплекс, отнесены к различным разделам и
подраздела ОКВЭД. Так, например, деятельность туроператоров,
турагентов и экскурсионных бюро относится к разделу
"Вспомогательная и дополнительная транспортная деятельность",
деятельность санаториев и пансионатов с лечением - к подразделу
"Деятельность лечебных учреждений" раздела "Здравоохранение", а
деятельность гостиниц и прочих средств размещения - к разделу
"Деятельность гостиниц и ресторанов".
Единого федерального органа, осуществляющего государственное
регулирование в области туризма и лечебного (рекреационного)
туризма как его части, в Российской Федерации не существует.
Курортным делом занимается Министерство здравоохранения
Российской Федерации, а туризмом - Министерство экономического
развития и торговли Российской Федерации. Вследствие отсутствия
связи между Минздравом России и Минэкономразвития России
проводится несогласованная и разновекторная государственная
политика, что, безусловно, отрицательно сказывается на развитии
санаторно-курортного комплекса в целом.
Минздрав России в качестве стратегической цели государственной
политики в сфере восстановительной и курортной медицины
рассматривает обеспечение доступной для всех слоев населения
высокоэффективной оздоровительно-реабилитационной и
санаторно-курортной помощи, основанной на крупномасштабном
государственном финансировании. Но реализация стратегии,
выдвинутой Минздравом России, возможна лишь при условии
крупномасштабного государственного финансирования
санаторно-курортного комплекса.
Миниэкономразвития России (Департамент туризма), напротив,
придерживается рыночной стратегии, делая основной упор на
маркетинговую политику.
Сложившаяся разновекторная государственная политика в области
санаторно-курортного дела и туризма базируется на действующем в
этой сфере законодательстве Российской Федерации, именно поэтому
нормативно-правовое поле, регламентирующее деятельность
санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края,
достаточно обширно (43 основных акта), но во многом противоречиво.
Вышеуказанная противоречивость нормативных правовых актов
затрудняет, а зачастую делает невозможным статистическое
наблюдение за предприятиями санаторно-курортного и туристского
комплекса края, не позволяет в полной мере использовать имеющийся
арсенал средств, повышающих качество оказываемых услуг, вести
учет налоговых и неналоговых поступлений.
Несмотря на то, что законодательство Российской Федерации и
законодательство Краснодарского края, регламентирующие
деятельность санаторно-курортного и туристического комплекса
Краснодарского края, обширны, существует целый ряд причин, по
которым они должны быть дополнены и переработаны. Среди этих
причин можно назвать следующие:
слабое отражение в действующем законодательстве реалий
рыночной экономики, в условиях которой функционируют
санаторно-курортные и туристские организации;
необходимость устранения существенных противоречий, имеющихся
в действующем законодательстве;
необходимость научного обоснования и приведения в
соответствие с современными требованиями существующих медицинских
стандартов и критериев проведения лицензирования медицинской
деятельности санаторно-курортных организаций, аттестации
медицинских работников санаторно-курортного и туристского
комплекса Краснодарского края и сертификации оказываемых ими
услуг.
С целью преодоления этих негативных явлений Минздрав России и
Минэкономразвития России подготовили проекты новых нормативных
правовых актов.
Минздрав России разрабатывает проект "Концепции
государственной политики развития курортного дела в Российской
Федерации", принятие которого предполагается в 2003 году.
В Государственной Думе Российской Федераций ведется работа по
разработке проекта федерального закона "Об основах курортного
дела в Российской Федерации" и дополнений к Федеральному закону
"О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах".
Департаментом туризма Минэкономразвития России подготовлен
проект федерального закона "О туризме", планируемый к
рассмотрению в Государственной Думе в 2003 году.
Так как проблема законодательно-нормативного обеспечения
деятельности санаторно-курортного и туристского комплекса
наиболее актуальна для нашего края, необходимо воспользоваться
правом законодательной инициативы, выйти с предложениями в
Государственную Думу и Правительство Российской Федерации о
включении в разрабатываемые законодательные акты норм,
регулирующих функционирование хозяйствующих субъектов,
оказывающих санаторно-курортные и туристские услуги.
Основными направлениями совершенствования законодательства
Российской Федерации и законодательства Краснодарского края в
сфере санаторно-курортного и туристского комплекса края должны
стать:
1) включение вопросов развития санаторно-курортного и
туристского комплекса края в долгосрочные программы
социально-экономического развития Краснодарского края как
приоритетного направления государственной политики;
2) унификация понятийного аппарата в сфере
санаторно-курортного и туристского комплекса в соответствии с
рекомендациями Всемирной туристской организации и Европейского
союза, международными конвенциями и соглашениями, в том числе
совершенствование общероссийских классификаторов в части вопросов,
отнесенных к туризму и туристской деятельности;
3) дальнейшее совершенствование норм, регламентирующих
деятельность санаторно-курортного и туристского комплекса, а также
принятие подзаконных актов, направленных на конкретизацию таких
норм. Разработка и принятие подзаконных актов, регулирующих
предоставление услуг в различных сферах туристской деятельности
(культурно-познавательный туризм, конгрессно-выставочный туризм,
услуги частных гостиниц, а также туристское обслуживание
неорганизованных отдыхающих, экскурсионные услуги), определение
порядка осуществления деятельности по продаже прав на клубный
отдых, чартерные перевозки воздушным транспортом, морские круизы;
4) разработка и принятие нормативного правового акта о системе
туристских обозначений и знаков;
5) разработка и принятие нормативных документов о порядке
ведения краевого государственного статистического учета и
отчетности в сфере санаторно-курортной и туристской деятельности;
6) разработка и принятие подзаконных нормативных актов о
создании и мерах государственной поддержки туристских центров
краевого значения, включая вопросы планирования и регулирования
туристских потоков на территории края с учетом интересов
государства и местного населения;
7) разработка новых стандартов, норм и систем классификации
всех сегментов индустрии туризма, отвечающих требованиям Всемирной
торговой организации, правилам и стандартам Европейского союза,
внедрение международной системы сертификации услуг в области
туризма, в том числе услуг, предоставляемых частными гостиницами;
8) разработка и принятие ряда поправок в действующую
законодательную и нормативную базу, а также внесение проектов
новых нормативных правовых актов, регламентирующих процесс
вовлечения малых средств размещения в санаторно-курортный и
туристский комплекс края;
9) разработка нормативных правовых актов о финансовых расчетах
в области туризма (дорожные чеки, кредитные карты), выпуске и
обращении государственных (муниципальных) ценных бумаг (туристских
облигаций), использование которых позволит создать дополнительные
источники финансирования объектов индустрии туризма на курортах
Краснодарского края.
Реализация поставленных задач в сфере туризма и курортного
дела возможна в рамках краевой целевой программы,
предусматривающей совершенствование законодательного и
нормативного обеспечения деятельности санаторно-курортного и
туристского комплекса Краснодарского края.
4. Основные направления развития санаторно-курортного
и туристского комплекса края на 2003 - 2010 годы
Стратегической целью Концепции является формирование условий
для создания на территории Краснодарского края современного,
конкурентоспособного и высокоэффективного санаторно-курортного и
туристского комплекса, доступного для всех слоев населения
страны. Предполагается, что данная Концепция станет основой для
разработки краевой целевой программы "Развитие
санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края"
на 2003 - 2010 годы. При этом отдельные ее направления (развитие
инженерной инфраструктуры, экология, транспорт, связь, подготовка
и повышение квалификации кадров) войдут в общую программу в виде
самостоятельных подпрограмм.
Основные направления развития санаторно-курортного и
туристского комплекса края сформированы в условиях незаконченного
перехода экономической системы страны от централизованно
планируемой экономики к рыночной экономике. Для устойчивого
экономического развития санаторно-курортного и туристского
комплекса края определены следующие приоритеты:
1) ускоренное завершение основных институциональных
преобразований, в том числе:
совершенствование организационно-экономического механизма
развития санаторно-курортного и туристского комплекса края;
создание новой и совершенствование имеющейся нормативной
правовой базы, регулирующей вновь возникающие правоотношения, в
том числе связанные с активным использованием индивидуальных
домовладений для ведения предпринимательской деятельности в
области оказания санаторно-курортных услуг;
поддержка и развитие въездного, внутреннего туризма;
совершенствование системы статистического учета и отчетности;
приведение в соответствие с современными требованиями
существующих положений, медицинских стандартов и критериев
проведения лицензирования медицинской деятельности
санаторно-курортных организаций, аттестации медицинских
работников санаторно-курортного комплекса и сертификации
оказываемых ими услуг;
разработка новых стандартов, норм и систем классификации
средств размещения туристов, отвечающих требованиям Всемирной
туристской организации, правилам и стандартам Европейского союза
для всех сегментов индустрии туризма, внедрение международной
системы сертификации услуг в области туризма, в том числе услуг,
предоставляемых малыми средствами размещения;
2) создание условий для эффективного функционирования
объектов санаторно-курортного и туристского комплекса края, в том
числе:
расширение и упрощение краевой программы субсидирования части
процентной ставки по кредитам, полученным в кредитных
организациях предприятиями санаторно-курортного и туристского
комплекса края, в том числе за счет включения в программу
предприятий, основным видом деятельности которых оказание
санаторно-курортных услуг не является, но которые осуществляют
финансирование мероприятий, направленных на развитие курортной
инфраструктуры курортных городов и районов края;
формирование системы поддержки предприятий
санаторно-курортного и туристского комплекса края, осуществляющих
реконструкцию собственных основных фондов, путем предоставления
им налоговых льгот, установления режима административного
благоприятствования;
разработка подпрограммы по подготовке и повышению
квалификации кадров, занятых в сфере оказания санаторно-курортных
и туристских услуг;
разработка комплексных методик лечения на основе курортных
факторов края;
формирование маркетинговой стратегии продвижения
санаторно-курортных и туристских услуг на внутреннем и внешнем
рынках;
разработка комплекса мер по обеспечению безопасности
туристов, прибывающих на отдых в Краснодарский край;
3) разработка подпрограммы по сохранению природных лечебных
ресурсов и улучшению экологии курортов, включающей мероприятия по
обеспечению экологической безопасности населения на уровне
национальных и международных стандартов, а также по
предотвращению техногенных и экологических катастроф;
4) развитие туризма как одной из перспективных отраслей
экономики края, способной дать значительный
социально-экономический эффект:
реконструкция и завершение строительства туристских объектов,
расположенных в районах с наиболее высоким туристским потенциалом;
подготовка и создание базового пакета информационно-рекламных
материалов о возможностях регионального туристского рынка;
участие туристских организаций в проведении международных,
федеральных и региональных туристских выставок;
проведение рекламных кампаний в средствах массовой информации
с целью формирования положительного имиджа Азово-Черноморского
побережья Краснодарского края и продвижения туристского продукта
на внутреннем и внешнем рынках.
Реализация намеченной цели является капиталоемкой и потребует
привлечения в эту сферу значительных инвестиционных ресурсов.
Объемный масштаб проблем общегосударственного и регионального
значения предполагает объединение усилий и концентрацию
финансовых ресурсов бюджетов всех уровней. Для этого необходимо
создать портфель первоочередных предложений, ориентироваться на
консолидированные инвестиционные средства, установив режим
наибольшего благоприятствования для приоритетных инвесторов.
Необходимо отметить, что проблема привлечения инвестиций
является жизненно важной для края. Создание благоприятного
инвестиционного климата является приоритетной задачей
социально-экономического развития санаторно-курортного и
туристского комплекса края. Для реализации поставленной задачи
исключительно важное значение приобретает наличие
законодательства Краснодарского края, обеспечивающего
прозрачность инвестиционного процесса, стабильность правового
поля, защиту прав инвестора как собственника и льготные условия
функционирования предприятий в период реализации инвестиционного
проекта. В связи с вышеназванным необходимо продолжить работу по
совершенствованию законодательства Краснодарского края,
стимулирующего инвестиционную деятельность.
|
