ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 июля 2003 г. N 631
О КОНЦЕПЦИИ ПЕРЕХОДА НА ЕДИНОЕ СОЦИАЛЬНОЕ ПОСОБИЕ
В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ
Функционирование системы социальных выплат и льгот,
построенной на уравнительных принципах, в настоящее время
оказалось неэффективным, хотя потребность в социальной помощи,
обусловленная рядом факторов, в том числе и низким уровнем доходов
населения, значительно выросла.
Основной проблемой действующей уравнительной системы
социальных выплат и льгот являются ее ограниченные возможности
перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан.
В основу государственной политики реформ в социальной сфере
положен принцип адресной направленности социальной помощи на
основе проверки нуждаемости.
В целях формирования единой системы адресной социальной помощи
населению Краснодарского края постановляю:
1. Утвердить прилагаемую Концепцию перехода на единое
социальное пособие в Краснодарском крае.
2. Департаменту по делам СМИ, печати, телерадиовещания и
средств массовых коммуникаций Краснодарского края (Ахеджак)
опубликовать настоящее постановление в средствах массовой
информации Краснодарского края в изложении.
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на первого заместителя главы администрации края Ремезкова А.А. и
на заместителя главы администрации края Дорошенко Г.С.
4. Постановление вступает в силу через 10 дней после его
официального опубликования.
Первый зам. главы администрации
Краснодарского края
А.А.РЕМЕЗКОВ
Приложение
к постановлению главы
администрации Краснодарского края
от 2 июля 2003 г. N 631
КОНЦЕПЦИЯ
ПЕРЕХОДА НА ЕДИНОЕ СОЦИАЛЬНОЕ ПОСОБИЕ
В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ
1. Социально-экономическая ситуация в Краснодарском крае
В последние годы наблюдаются благоприятные тенденции в
экономике края. Растет производство валового регионального
продукта, заметные тенденции роста темпов производства наблюдаются
в строительстве, сельском хозяйстве, промышленности. Это
положительно сказывается и на общих макроэкономических показателях
доходов и уровне жизни населения: в течение минувших трех лет
отмечен рост денежных доходов населения, включая заработную плату
и пенсии.
Вместе с тем остаются нерешенными такие проблемы
социально-трудовой сферы как высокая дифференциация населения по
уровню доходов, низкая заработная плата в ряде отраслей экономики,
высокий уровень бедности, увеличения уровня безработицы, старение
населения.
На протяжении последнего десятилетия наблюдались снижение
рождаемости и процесс старения населения, обусловившие не только
резкое снижение прироста населения, но и абсолютное сокращение
численности по некоторым территориям. В 2002 году по причине
естественной убыли потери в крае составили 29,4 тыс. человек.
Старение населения характеризует то, что доля лиц в возрасте
моложе трудоспособного (20%) меньше доли лиц в возрасте старше
трудоспособного (23%).
Миграционный прирост перестал перекрывать естественную убыль,
быть фактором роста численности населения. Анализ миграционных
потоков показывает, что из края идет отток квалифицированного
трудоспособного населения, а около 30% прибывающих в край
составляют граждане старше и моложе трудоспособного возраста.
Процессы, происходящие в социально-экономической жизни края,
влияют на формирование рынка труда, занятость населения.
Наряду с ростом численности занятых в экономике края уровень
безработицы за последние три года вырос и в 2002 году составил
0,9%. Численность безработных в крае в 2002 году составила 20,2
тыс. человек и увеличилась по сравнению с 2000 годом на 40% при
наличии образовавшихся вакансий из-за непрестижности профессий и
низкой оплаты.
Доходы населения являются одним из наиболее обобщающих
показателей экономического развития и роста благосостояния людей.
За 2002 год среднедушевые денежные доходы населения выросли на 31%
и составили 2762 рубля, а реальные денежные доходы лишь на 12%.
Снижается покупательская способность среднедушевого денежного
дохода. В 2002 г. денежные доходы в месяц обеспечивали покупку
лишь 1,7 прожиточного минимума против 2,2 в 2000 г.
Удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в
общей численности населения за последние три года снизился, но
остается на достаточно высоком уровне и в 2002 году составил около
33%.
Продолжает оставаться весьма высоким коэффициент
дифференциации доходов населения. Среднедушевые денежные доходы
10% наиболее обеспеченных граждан превышают доходы 10% наименее
обеспеченного населения в 12 раз. Обращает на себя внимание фактор
доходно-имущественного расслоения общества: на долю 20% самых
обеспеченных в 2002 году приходилось 46,3% всех доходов, в течение
последних лет наблюдается тенденция роста концентрации доходов у
наиболее высокодоходной группы населения.
По-прежнему важное место в структуре денежных доходов занимает
оплата труда (около 40%). Заработная плата является главным
источником существования населения, за прошедшие 3 года ее средний
уровень вырос с 1789 до 3597 рублей, однако темп роста средней
заработной платы ежегодно снижается.
В крае продолжает сохраняться дифференциация заработной платы,
тесно связанная с межотраслевым и территориальным неравенством в
оплате труда. Наиболее высокие заработки концентрируются в
топливно-энергетическом комплексе, транспорте, связи и в сфере
финансов, среднемесячная заработная плата в которых превышает
краевой уровень в 2 - 2,5 раза. Самые низкие заработки - у
работников сельского хозяйства и социальной сферы. Продолжает
иметь место выплата заработной платы в размере минимума,
установленного государством.
Невысокий уровень заработной платы работников отдельных
отраслей и организаций усугубляется наличием задолженности по
оплате труда. По состоянию на 1 января 2003 года сумма
невыплаченных средств по заработной плате составила 790 миллионов
рублей и увеличилась по сравнению с началом 2002 года на 18%.
Количество организаций - должников на начало 2003 года составляло
613 и уменьшилось по сравнению с предыдущим годом на 10%, не
получают своевременно заработную плату 175 тыс. работающих.
Таким образом, проблема бедности в крае остается актуальной, а
проблема государственных гарантий как важнейшего инструмента
социальной защиты граждан переходит на качественно иной уровень.
2. Действующая система социальной защиты населения
В стране сложилась сложная и громоздкая система всевозможных
льгот и выплат многочисленным категориям граждан. Порядок
предоставления льгот и социальных выплат регулируется более чем
120 законодательными актами Российской Федерации. Нормативные
правовые акты о введении социальных льгот принимались во многом
бессистемно, нередко заменяя собой кардинальные решения в области
совершенствования оплаты труда, стимулирования трудовой
деятельности на определенных участках народного хозяйства, охраны
труда, технологического развития. При этом отсутствуют четкие
принципы, критерии и стандарты предоставления социальных выплат и
льгот, определения категорий их получателей.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более
130 видов социальной поддержки за счет бюджетных средств,
оказываемой более 230 категориям населения (более 2/3 общей
численности россиян). Их общая стоимость оценивается, как минимум,
в 350 - 400 млрд. рублей.
Льготы предоставляются гражданам как в зависимости от
профессиональной принадлежности (6,2%), так и по социальному
признаку (93,8%). Из них 7,8% составляют граждане, имеющие особые
заслуги перед Родиной. Причем и в том, и в другом случае
социальные льготы предоставляются с целью улучшения материального
положения получателей льгот, без учета их нуждаемости.
Основную часть граждан, имеющих льготы в зависимости от
социальной принадлежности (более 90% от общей численности данной
группы), составляют пенсионеры и инвалиды. Это очень важно иметь в
виду, определяя порядок реформирования социальных льгот.
Согласно оценкам Международной Организации Труда эффективность
программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес
средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных
тарифах составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве
развитых стран колеблется в пределах 30 - 50%,
Главным недостатком действующей системы социальных выплат и
льгот является ее ограниченные возможности перераспределения
ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан: большинство бедных
семей не получают никакой социальной помощи.
Распределительный и даже обязательный характер категориальных
льгот и выплат, игнорирование экономических возможностей семей
стимулирует социальное иждивенчество, усиливает пассивный характер
социальной защиты и ее негативные социально-экономические
последствия. Социальная защита рассматривается и оценивается не
как социальная помощь, а как социальное содержание.
Характерной особенностью действующей системы социальных льгот
является отсутствие четкого разграничения полномочий,
ответственности и источников финансирования социальных выплат и
льгот между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это
обуславливает размывание ответственности за предоставление и
финансовое обеспечение социальных выплат и льгот, а также приводит
к дисбалансу между расходными обязательствами и возможностями их
финансирования. Расходы региональных и местных бюджетов
перегружены социальными обязательствами, установленными
федеральным законодательством, в результате которых льготы
хронически недофинансируются, а население остается недовольным.
По причине несбалансированности финансовых ресурсов и
социальных обязательств величина расходов, выделяемых на
предоставление социальных пособий и льгот, не превышает 30% от
потребности.
В бюджетах всех уровней не хватает средств на финансирование
предоставляемых льгот. Кроме непомерных расходов на предоставление
льгот, имеют место значительные административные издержки на
оказание социальной помощи населению, с одной стороны, и
неоправданные затраты времени получателей помощи, с другой,
особенно если учесть, что размер выплат мал. При этом основная
тяжесть реализации федеральных законов ложится на бюджеты
субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Существующая
система межбюджетных отношений не осуществляет функции
выравнивания. Кроме того, выполнение всех социальных обязательств,
предусмотренных федеральными и региональными законодательными
актами, нереально, так как потребовало бы роста бюджетных доходов
в 2 - 3 раза.
Ограничения, такие как условия получения помощи, толкают людей
к обману и представлению заниженных данных о доходах с целью
попасть в категорию нуждающихся. Проверка достоверности информации
часто требует увеличения расходов на содержание дорогостоящего
аппарата.
Законом Краснодарского края от 07.05.98 N 125-КЗ "О
прожиточном минимуме и государственной социальной помощи в
Краснодарском крае" регламентируется порядок оказания
государственной социальной поддержки в крае. В соответствии с
названным законом государственная социальная помощь населению края
оказывается в зависимости от уровня материальной обеспеченности
получателей помощи без учета категориального принципа.
Получателями государственной социальной помощи являются
малоимущие семьи и одиноко проживающие граждане, которые по
независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже
величины прожиточного минимума, установленного в крае для
соответствующих социально-демографических групп населения.
3. Цель перехода на единое социальное пособие
Система социальной поддержки населения, как показывает
современная действительность, оказалась неадекватной новым
социально-экономическим реалиям, становлению рыночных отношений.
Содержание и характер проводимых реформ диктуют необходимость
разработки и реализации новых подходов в области социальной защиты
населения, интегрирующих все сильные стороны существующей системы
и в то же время учитывающих изменения, произошедшие в обществе за
последние годы. Накопленный опыт в сфере оказания государством
социальной помощи позволяет говорить о том, что наступает время
проведения целенаправленной социальной политики, в рамках которой
системе социальной защиты, опирающейся на принципы адресности и
эффективности, должно принадлежать одно из ведущих мест.
Назрела необходимость устранения недостатков действующего
федерального законодательства в части, регулирующей принципы
определения объекта социальной помощи и порядок ее оказания.
Установленная действующим законодательством структура системы
социальной защиты, основанная на определении отдельных категорий
населения, имеющих право на получение государственной помощи в
виде льгот без учета их реальной нуждаемости, не имеет возможности
эффективно реализовать социальную политику. Последнее
обстоятельство является одним из препятствий для позитивного
преобразования системы социальной защиты в субъектах Российской
Федерации.
Неблагоприятные социальные последствия проводимых в стране
реформ, выражающиеся в падении уровня жизни значительной части
населения, являются характерной чертой всех субъектов Российской
Федерации.
В то же время сложившаяся в каждом отдельном субъекте
Российской Федерации экономическая и социально-демографическая
ситуация имеет ряд отличительных черт. Из этого следует
необходимость разработки региональных программ социальной помощи,
исходящих, с одной стороны, из единой стратегии, определенной на
федеральном уровне, и, с другой стороны, учитывающих
территориальные особенности.
Ключевая проблема социальной защиты населения - это проблема
бедности, поэтому необходима концентрация имеющихся в крае
ресурсов на помощи самым нуждающимся.
Реформа системы социальной защиты предусматривает переход от
социальной помощи по категориальному признаку, не учитывающей
уровень нуждаемости получателя льгот, к системе адресной
социальной поддержки нуждающихся на основе учета реального уровня
среднедушевого дохода. Реформа невозможна без пересмотра
социальных обязательств государства и отмены значительной части
установленных федеральными и региональными нормативными правовыми
актами льгот, субсидий, дотаций, пособий, компенсаций с
одновременным установлением для малоимущих семей и малоимущих
одиноко проживающих граждан единого социального пособия в размере
разницы между гарантируемым душевым доходом, установленным в крае,
и среднедушевым доходом членов малоимущей семьи или малоимущего
одиноко проживающего гражданина.
Таким образом, целью введения единого социального пособия
является приведение социальных обязательств государства в
соответствие с его ресурсами путем упразднения большинства
социально неоправданных льгот (отказ от предоставления льгот по
категориальному принципу без учета нуждаемости), перераспределения
средств в пользу наиболее нуждающихся граждан.
В настоящее время адресная социальная помощь оказывается в
виде материальной помощи (в денежной или натуральной форме),
социальных услуг и социальных льгот. Для перехода к единому
социальному пособию необходимо перевести в денежный эквивалент все
перечисленные виды социальной помощи.
4. Этапы перехода к единому социальному пособию
Переход к единому социальному пособию будет осуществляться
поэтапно.
I этап (2003 - 2005 годы):
- формирование автоматизированной комплексной системы
персонифицированного учета граждан, получающих различные виды
социальной помощи: льготных категорий граждан; семей и одиноко
проживающих граждан, доходы которых ниже уровня прожиточного
минимума в крае; граждан, нуждающихся в оказании социальных услуг;
получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
- определение объемов финансирования льгот и социальных
выплат, установленных на уровне края;
- оценка финансовых затрат на оказание различных видов
социальной помощи по созданным базам персонифицированного учета;
- совершенствование организационной структуры и подготовка
кадров системы социальной защиты населения края к переходу на
единое социальное пособие;
- оценка затрат на обеспечение функционирования структуры,
осуществляющей назначение и выплату единого социального пособия;
- разработка нормативного правового акта Краснодарского края,
устанавливающего размер гарантируемого душевого дохода на текущий
финансовый год;
- определение перечня социальных льгот и выплат, установленных
законодательством края и подлежащих замене на единое социальное
пособие;
- разработка нормативной правовой базы по замене льгот на
единое социальное пособие и порядка перечисления средств на
лицевые счета граждан, определение финансовых затрат для замены
льгот единым социальным пособием;
- предоставление субсидий и возмещение расходов предприятий по
представлению льгот на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам
путем открытия социальных счетов.
II этап (2006 - 2008 годы):
- замена большинства социальных льгот, установленных
нормативными правовыми актами Краснодарского края, денежными
выплатами с учетом гарантируемого душевого дохода семей (одиноко
проживающих граждан) и финансовых возможностей краевого бюджета;
- реализация мероприятий по оказанию государственной
социальной помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим
гражданам в соответствии с порядком, утвержденным нормативным
правовым актом на I этапе.
III этап (2009 - 2010 годы):
- замена социальных льгот, предусмотренных федеральным
законодательством по категориальному признаку, денежными выплатами
гражданам, имеющим доход ниже гарантируемого душевого дохода,
установленного в крае. Этот переход может быть осуществлен после
внесения в установленном порядке соответствующих изменений в
действующее законодательство Российской Федерации;
- создание единой информационной базы по оказанию социальной
помощи всех видов и форм (льготы, адресные выплаты
малообеспеченным гражданам, социальные услуги,
жилищно-коммунальные субсидии, государственные детские пособия и
т.п.);
- создание персонального социального счета, на который будут
перечисляться все социальные платежи, получаемые каждым жителем
края из федерального, краевого и местных бюджетов, государственных
внебюджетных фондов;
- введение единого социального пособия для семей и одиноко
проживающих граждан, получивших статус нуждающихся.
5. Социально-экономические последствия перехода на единое
социальное пособие
Переход на единое социальное пособие в крае приведет к ряду
важных социально-экономических результатов:
- достижение правовой и организационной сбалансированности
системы социальной защиты населения Краснодарского края;
- упорядочение критериев оценки нуждаемости населения в
государственной социальной помощи;
- частичное перераспределение общественного богатства в
интересах наиболее бедных семей и одиноко проживающих граждан;
- обеспечение социальной защищенности тех групп населения и
отдельных граждан, которые в силу объективных причин не в
состоянии себе помочь самостоятельно;
- устранение социального иждивенчества и стимулирование
активного самообеспечения жизнедеятельности;
- сокращение общих расходов бюджетов по социальным
обязательствам;
- создание предпосылок для повышения размеров адресных
социальных трансфертов наиболее нуждающимся путем ежегодного
пересмотра величины гарантируемого душевого дохода.
Генеральный директор департамента
социальной защиты населения
Краснодарского края
А.И.ГАРАНЬ
|
